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中华民国北京政府时期的货币与金融张念瑜
[提要]袁世凯死后，军阀割据，军阀混战不断。在这种“弱政府”的历史条件下，民族资本主义工商业迅速发展，金融机构和金融市场快速发展。我国现在的金融组织在彼时已经开始出现，诸如中央银行、国家专业银行、商业银行、地方银行、银号钱庄、当铺、保险公司、股票交易所和信托公司等。银行是融资的主体，虽然开设了资本市场，但成效甚微。
北洋政府确立银本位制，定一元银币为主币或国币，并建立辅币制度。一元银币的“袁头币”统一银币市场；统一纸币，停止省官银钱号发行纸币，由中央银行发行纸币；严格商业银行发行纸币。但外国势力发行的纸币却多于华资银行。过多的纸币并不是物价上涨的主要原因。物价上涨的主要原因是商品的供求关系。
辛亥革命推翻了大清政权，1912年元月中华民国北京政府（简称北洋政府）正式建立（1912年3月至1928年6月）。北洋政府的建立，不是过去的、重复出现的改朝换代，而是中国历史上国体和政体的一次根本性的改变。北洋政府是中国民主社会的开端，办报自由如同欧美，各省文化大放异彩。这对于启蒙民智，推行资本主义制度是大有裨益的。但这种政治制度的革命，并不可能在短时间内使社会生产力和生产关系发生飞跃式的变化。实际上，民国初期的社会经济也是在带有资本主义性质的“清末新政”（1901-1911年）的基础上发展的。但在袁世凯死后却陷入军阀割据与军阀混战，中央政府的政令难出北京城，货币流通比晚清还要混乱。不过，由于资本主义制度的建立，还是促进了社会进步和货币金融业的现代化发展。
我用两篇文章梳理了清代的货币和金融业，以此为基础再来梳理北洋政府时期的货币与金融问题就容易得多。由此，我们也能够看到古老的中国是如何一步一步地艰难前行的。在本文，我主要介绍北洋政府货币当局、国有金融机构、民营金融机构和货币流通的基本情况。
一、政府金融主管部门和金融机构
（一）政府金融主管部门
大清主管金融工作的是户部。光绪32年（1906）改为度支部，下设承政、参议二厅及田赋、漕仓、税课、莞榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计等十司与金银库。其中通阜司掌矿政币制，稽核银行、币厂的公续。辛亥革命后建立的中华民国临时政府设立财政部，由清末著名银行家陈锦涛担任首位财政总长，下设有承政厅、库务司、赋税司、会计司、钱法司、公债司等司局。
北洋政府（1912-1927）主管货币金融工作的是财政部，但交通银行则由交通部主管。财政部管理货币金融的行政机构为：
（1）币制委员会。财政部于1912年和1913年曾两次设立币制委员会（包括各方面名流和外国专家），讨论国家币制问题，但都无果而终。1914年，币制委员会裁撤，另设国务院币制会议。币制会议决定采用银本位制，并在清末的《币制则例》的基础上制定了《国币条例》及实施细则。1914年2月7日，《国币条例》公布，规定中国采用银本位，定银元为国币。
（2）泉币司。南京临时政府置钱法司，北洋政府改为泉币司，隶属财政部。按民国元年(1912年)北洋政府规定，其职掌为：整理币制；调查货币；货币计算；金属货币和生金银的输出、输入;监督造币厂;监督银行;发行纸币;稽核准备金;国内外金融;其他关于币制和银行一切事项。以司长为主官，下设佥事、主事等。
（3）财政部于1914年设置平市官钱局。表面上为统一币制，调剂金融，实质上是为军阀统治服务的。因铜元票风潮经营倒闭，于1926年改组为官商合办的京兆银钱局。这个相当于清代户部的官银钱号。
同时，设立中央银行和造币厂。1913年4月北洋政府颁布了《中国银行则例》，确立中国银行为中央银行。同时，修改交通银行章程，赋予其部分中央银行的职责。大清时期，大清银行、造币总厂正监督均为三品官爵，[1]光绪31年（1905）在天津设立造币总厂，各省的银元局和铜元局先后改组为分厂。中华民国临时政府大总统令安排财政部次长任造币总厂正厂长。[2] 1914年北洋政府颁布《造币厂官制和章程》。当时，总厂仍设在天津，在南京、上海、武昌、长沙、成都、广州等地设分厂。
北洋政府时期的各省政府下设财政厅主管货币的行政工作。由于推行“分税制”，1914年各省在财政厅的基础上另设国税厅。1914年6月11日，袁世凯以大总统命令的形式颁布了《财政厅办事权限细则》，规定各省财政厅“直隶于财政部，凡支配款项及关于一切财政事务均受财政部之指挥，遇有重要事件得迳呈大总统。”财政厅脱离地方政府管辖，直属于中央的财政部。1915年，颁布《各省解款考成条例》，规定各省每年向中央解款的额度由大总统命令，并实行奖惩。由于中央与地方相互分立，各自为政，1917年仅有3个省份向中央上缴税款。同样，在货币金融管理上，中央要求统一，地方更多地考虑地方利益。同时，各省的官银钱号，逐步转变为地方银行。
（二）中央银行、地方银行、专业银行和商业银行
北洋政府时期是中国历史上银行业发展最快的时期。1897年第一家银行—中国通商银行在上海成立后，历经晚清新政（1901-1911年），14年期间只设立30家银行。1912-1927年的14年间，则设立了304家银行；[3] 1928-1937年期间设立了187家银行。[4]银行设立得快，但倒闭的比率非常高。据统计，1897-1911年银行倒闭率为59%，1912-1916年为67%，1917-1927年为74%，1928年之后降为43%。[5]
北洋政府时期的银行，除了存放款业务外，还发行纸币和公债（见表1）。银行的类型多种多样，但以商业银行为主（见表2）：有中央银行，有地方银行，也专业银行和大量的民营银行，也有外商银行。
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（1）中央银行为中国银行和交通银行。辛亥革命后，南京临时政府决定把原大清银行改组为中国银行。中国银行在各省和商业发达的城市设立分行。
（2）专业银行。政府还设立了七家专业银行，即：兴华银行（上海，1912年）、殖边银行（北京，1913年）、劝业银行（北京，1914年）、中国农工银行（北京，1915年）、中国惠工银行（成都，1918年）、中国实业银行（北京，1919年）、新华储蓄银行（北京，1919年）。
（3）地方银行。各省先后将清政府设立的官银号改组成省级地方银行， 其中资本雄厚， 影响较大的有广东省银行、江苏银行、山西省银行、浙江地方银行、湖北省银行、陕西省银行、河北省银行、河南省农工银行、四川地方银行、湖南省银行、富滇银行、广西银行、福建东南银行等。各省由官银号变来的地方银行，资本大多由地方当局从省库中调拨，有的资本数十万元，有的仅数万元。这些银行总行多开设在本省省会，也有总行开设在其他都市的，如江苏银行总行开设在上海， 山西省银行总行设在天津。在省内主要城镇设有分支机构， 也有在外省大埠设有分支机构。
（4）华资民营银行或商业银行。民营银行主要集中在上海、汉口、天津、北京、广州等地。1912年至1927年间，全国新增私营银行186家。[6]但经营较好，形成规模的主要在北京、天津等地成立的盐业、大陆、金城和中南银行。被称为“北四行”；在上海、浙江成立的上海商业储蓄银行、浙江兴业银行、浙江实业银行、上海的中国通商银行，被称为“南四行”（见表3） 。这些银行的资本大多来自买办或官僚的投资，并且与外国资本在华银行有着密切的关系，有一些银行还参与了同外国银行的资金融通业务。在行政管理方面，或多或少地受当地的军阀或官僚的支配。
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（5）外商银行。在这一时期外商金融势力有了很大的发展。据不完全统计，1926年外商在中国各大城市开设的银行由1912年的20多家增加到50多家。其中英国有有利、麦加利、汇丰、大英4家。美国有花旗、运通、美丰、大通、华惫5家；法国有东方汇理、中法工商、汇源3家；日本30多家，主要有横滨正金、台湾、朝鲜、住友、三井、三菱等。其他国家尚有俄国的华俄道胜、华比银行和荷兰的远东银行等。外商银行的地区分布与他们在华的势力范围的划定是一致的。各国军事武力扶植某一地方军阀政治势力，以求得稳定的经商环境和利益。如英国的汇丰银行控制以上海、广州、武汉等城市为主要点的长江流域和珠江流域一带；美国的花旗银行主要在以上海为中心，分别向汉口、天津、重庆、长沙、福州、广州等城市扩展；法国的东方汇理银行主要在云南、广西、贵州等地活动；日本的横滨正金银行除在长江流域渗透外，还与朝鲜银行等积极控制东北三省。日本的台湾银行以台北为大本营向福建及华南渗透。德国的德华银行主要在山东，俄国的俄华道胜银行则以东北和新疆、内蒙等地为主要活动场所。同时，外商银行集中各国资本，组织各种银行团，协调矛盾，扩大对华投资，以谋求更大利益。
（三）钱庄和银号
我在《清代的货币当局和金融机构》一文已做介绍，钱业包括官银钱号、银号、钱庄、银炉等。钱庄和银号的业务最终是趋同的。钱庄和银号自然形成的规模的大小不同，也形成了不同层次的业务结构。小钱庄主要做兑换，中型钱庄做存放款。只有大型钱庄才有能力通过印行庄票来调济、融通资金（见表4）。
在民国建立前后，由于军阀混战，钱业一度衰弱。但由于民国的资本主义制度的建立，钱业得到继续发展（见表3）。以上海为例，1912年上海有钱庄28家，1919年为67家， 到1926年发展到87家。钱庄资本：1912年为148.8万元，1927年为1907万元，增加了12.8倍。[7]其他各地的钱业也有起色。实际上，钱庄是社会所需要的。钱庄在银行和工商企业之间的作用是其他机构取代不了的。
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（四）典当业
在清代，当铺从事存放款业务。当铺以当物为抵押放款。其收益包括贷款的一般利息和抵押物的折值。实际上，典当是一种高利贷。当铺经营以物品抵押的个人放贷为主要对象。近代银行业兴起之后，典当业日趋衰微。但由于旧中国小生产大量存在，典当业这种高利贷形式仍有广阔的市场需求。据农商部的调查，1912年，全国共有典当户数4125户， 资金额为89754006银圆， 一年间当出金额90524119 银圆， 赎人金额89654822银圆， 各户存款总额达33387530银圆。[8]
（五）保险业
中国传统社会灾害救济是由政府、家族和亲友的帮助来进行的。而把救济作一种商业模式却是欧洲人的发明。在鸦片战争和“五口通商”之后，商业性的保险业也涌入中国。1865年，闽粤著名的商号德盛号创办了义和公司保险行，标志着中国民族保险业的开端。1875年12月28日，在李鸿章支持下，以唐廷枢、徐润为首的由大清政府主导的保险招商局正式成立。从此开始了中华民族保险业艰难的发展之路。到1911年，国内华资保险公司达到45家之多，在外商称霸的保险市场争得了大约10%的份额。在辛亥革命前后因受军阀混战的影响，保险业一度受到较大的冲击。
中华民国建立后，政府积极发展保险业。当时的保险业分为三大险种，即人寿险、火灾险和水灾险。但主要是人寿险。例如，1917年，人寿险总公司7家（占比54%），分公司20家（占40%）（参见表5）。[9]
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（六）股票交易所和信托公司的建立与发展
信托最早起源于英国的“用益制”，即委托人将自己的财产转移至受托人名下管理，而受托人则需要将财产所得收益最终转移给委托人指定的受益人。最早的现代信托公司是1822年由紐約州授予受托人牌照的农业火灾保险和贷款公司。中国的信托业发端于上海，最初是以银行兼办信托业务的形式出现的。1917年，华资的上海商业储蓄银行在总行成立了“保管部”，开办代保管业务；1918年“浙江兴业银行”开办具有信托性质的出租保管箱业务；1919年“聚兴城银行”上海分行成立了信托部。1921年上海商业储蓄银行的保管部正式更名为信托部，并增办个人信托存款业务。
随着股票交易所的设立，促进了信托业的发展。1918年北平证券交易所开业；1920年7月1日上海证券物品交易所开业；1921年5月上海华资证券交易所开业。1921年5月至12月，各行业相继成立136家交易所。[10]相应地，1921年5月至7月间成立12家华资信托公司。由于股票交易所和信托公司业务存在交叉，人员交往密切。他们暗中勾结，配合做股票投机，股票价格飞涨。当信托公司与交易所人员暗中勾结的事情被披露出来后，股票价格应声而跌。1921年8月起，开始有信托公司经营失败而倒闭。同时，一些银行和钱庄收紧银根，借款投机股票者资金运转不灵，最终导致证券价格暴跌，大批信托公司倒闭。这也被称之为“信交风潮”。1922年4月风潮平息时，上海的华资交易所仅存6家，华资信托公司仅存2家。因此，信托业到南京国民政府时期才开始复苏和发展。
二、中华民国临时政府货币发行与货币流通
1911年辛亥革命爆发前，以孙中山为首的中国革命党人曾在海外印制并发行了多种筹饷票券，如由位于旧金山的美洲洪门筹饷局于1911年发行的中华民国金币券等。中华民国成立后，南京临时政府印行纪念币、新币和军用票取代之前清朝的货币。
1912年3月中1日，财政总长呈大总统文，印行纪念币1千万元，规定重26格兰姆（克，英文“gramme/gram”的旧译），合库平六钱九分七厘，成色96-96.9%。上刊第一期大总统肖像。同时，电告湖北、广东等省印行新币。[11]南京临时政府财政部于1912年1月31日分成发公告—发行军用票。本钞票分一元、五元两种，总额100万元为限。三月份之后可到南京中国银行兑换银元。[12]军用票实为中国银行的兑换券。同时，浙江、四川、湖北、江西也发行军用票。[13]
根据《币制纲要》第四条规定，新币单位为元，1元为100分，1分为10厘；第五条规定，辅币为50分、20分、10分、5分、1分、五厘、一厘七种（见表6）。
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民国建国之初，由于币制未立以及战争的影响，金融市场、货币流通均十分混乱。全国范围内仅流通货币就有几十种，主要包括三个方面：一是清朝发行的货币；二是外国货币；三是中华民国临时政府和北洋政府时期发行的货币。
1．大清的银圆。大清的银元包括广东、湖北、江南、安徽等各种龙洋和吉林币、东三省币、奉天币、造币厂币。光绪十四、十五年间（1888-1889年）广东地方当局正式设立正式设立银元局，彷照鹰洋的重量、成色和式样，用机器大量铸造，开启中国自制银圆的先例。[14]光绪十六年（1890年）张之洞经审批设局铸币，铸出龙洋。各地各自铸造，皆以龙为记，故称龙银、龙洋。宣统二年（1910年）铸造了大清银币旋因辛亥革命发生，未正式发行。所以，民初流通的龙洋都是光绪年间的银元，主要广东、湖北、江南、安徽等地方铸造的龙洋。北洋政府财政部估计龙洋的铸额约为2亿圆到2亿8千万圆。[15]
2．银角。银角有五角、二角、一角和五分四种。民国二年财政部泉币司调查，银角大约有2亿8千多万元。[16]
3．宝银。包括各种大小的元宝、锞子，也包括湖南铸行的厚银饼、华俄道胜银行发行的各种大小的元宝。根据估计，到清末，全国宝银为2亿5千万两，以七钱二分为一银元计算，共值3亿4千7百万银元。[17]
4．铜钱和铜元。铜钱是传统的内方外圆的带孔钱币，铜元是新式机制币。两者面值和市场价格是不同的。曾任几个月的民国政府财政总长的梁启超估计，清末有铜元140亿枚。[18]
5、外国货币。民初市场流通的外国货币主要是鹰洋（墨西哥银元）、站人（英国贸易银元）、本洋（西班牙银元）。
三、北洋政府时期的货币制度及其货币流通
1912年和1913年，中华民国财政部曾两次设立币制委员会，讨论国家币制的问题，但都无果而终。1914年，币制委员会裁撤，另设国务院币制会议。币制会议决定采用银本位制，并在清末的《币制则例》的基础上制定了《国币条例》及实施细则。1914年2月7日，《国币条例》公布，规定中国采用银本位，定银元为国币。实际上，北洋政府时期推行的仍是以银元为主、两元（银两、银元）并行、银元铜元和纸币并用的货币制度。
（一）铸造每枚一元的银币为主币，统一银元形制
1914年北洋政府推出《国币条例》和《国币条例施行细则》，确立银本位货币制度，《国币条例》第二条和第五条规定，一元银币，每枚总重量为7钱2分（26.64克），含银90%，含铜10%。每枚总含银量为库平纯银6钱4分8厘（23.97795048克）；第六条规定：“一元银币，用数无限制”。[19]显然，一圆银币为无限法偿的本位货币。但由于外国势力的干预，当时仍是银元与银两并用。在对外关系、海关税收、进出口贸易以及大宗交易方面都以银两结算。银元与银两的比价，即所谓洋厘（相当于现在的外汇牌价），则时涨时落，影响了银元的主币职能。
《国币条例》施行后，大量收兑旧币，在天津造币总厂和武昌、广州、南京等分厂按条例规定的规格、重量等铸造一元银币，币面镌袁世凯像，故称袁头币或袁大头。袁大头币原定成色为含银90%，后来便于换旧银元铸新银元，成色降为纯银八九，即含纯银6钱4分8毫（23.7096克）。[20]这种新银币的重量、成色与法定银币差距不超过3%，老百姓喜欢，得到市场的接受。1915年铸造了78428267枚；1912-1916年铸造了1.4548905亿枚（元）。[21]截止到1928年，市场流通的银元约为15.78亿元（见表7）。
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《国币条例》施行细则第11条规定，施行地域分次第推进。从当时的情况来看，推行新银币的关键地区是天津、武昌、上海。中国银行、交通银行便与上海钱业公会协议，从1915年8月取消了龙洋行市，从而使“袁大头”币在上海金融市场上取代了龙洋的地位。1917年， 北洋政府财政部又作出新规定：一切税项均应以国币计算税率，各一元新主币通行省份，征收税款应以该项主币为本位，新主币较多的地方，应专收该项主币或代表该项主币的银行钞票。在新主币少的地方，可按市价搭配收取旧银元、银角、铜元、制钱等。在银元充足的地方，税收机关不得收用生银。通用银元为数不多的地方也应限制收用生银。至于外国银行钞票则不许收受，对外国银元，非不得已时亦不许收受。这一措施，增强了“袁大头币”的流通地位和流通力度。1919年，“袁大头币”最终取得唯一主币的地位。[22]据1922年数据，袁头币在流通领域已占85%以上，促进了国民经济发展。[23]
（二）铸造银、铜、镍质辅币，建立辅币制度
北洋政府时期，主币是每枚一元的银币（袁大头币）。辅币，即辅助货币，是指一元银币单位以下的小额货币。
1914年的《国币条例》规定铸造银、镍、铜辅币，实行十进位的辅币制度。《国币条例》第四条规定：“国币计算，均以十进，每圆十分之一称为角，百分之一称为分，千分之一称为厘，公私兑换，均照此率”。辅币包括银币、镍币和铜币三个材质九个品种。银质辅币有半元（五角）、二角和一角三种；铜辅币则有二分、一分、五厘、一厘四种；镍质辅币只有五分一种。银、铜辅币均为有限法偿货币，规定有一次授受的数额限制。辅币的总重量和成色见表8。1915年1月30日财政部币制委员会拟订《修正国币条例草案》呈大总统。草案改银辅币为二十分、二十分、五分；铜币为一分、五厘、一厘三种。[24]
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袁世凯政府在推行主币和辅币时，首先要计划铸造多少数目，其次是造币成本和筹措造币资金。当时铸造一元银币和五厘、二厘铜币是亏损的，其他币种有盈利。[25]币制局总裁梁启超认为主币（一元银币）的数目只能由市场决定，并与兑换券相配合。兑换券可按两倍于银元的数目印行。实际上，各国法律只规定辅币数量。因而，梁启超估计辅币需要铸造6亿元(见表8)。1916年财政部填写美国财政调查表时提供的数据是铸造银币五角477678枚、298839元；二角3016745枚，603349元；一角1894124枚，189412.4元。[26]
（三）统一纸币印行
北洋政府时期的纸币包括中央银行和交通银行的兑换券、商业银行的银元票、铜元票和钱庄、银号发行的“庄票”等纸币。由于银行、银号、钱庄和外国银行都可自由发行纸币，中国货币市场是十分混乱的。
1．停止省市官银钱号等发行纸币，由中央银行印行兑换券
民国初年，《熊希龄关于整理各省纸币的计划》说各省滥币，面值2亿元，市价平均共值1亿3千万元，[27]贬值35%。各地实际印行纸币是1.4557165亿元。[28]袁世凯政府制定法规，停止省市官银钱号或钱局印行纸币，同时，限制外国银行不得在中国自由发行纸币。政府的兑换券统一由中国银行和交通银行印行。
1912年12月，袁世凯特许中国银行发行兑换券；1913年1月，交通银行也获得了兑换券发行权。1916年5月，由于政府大量动用中国、交通两银行的发行准备金，造成中国、交通两银行现银准备空虚。此消息传出，在京津等地迅速形成挤兑风潮。北洋政府于1916年5月12日下令中国、交通两行停止纸币（兑换券）兑换银元。此举引起人心恐慌，外国人控制下的铁路、邮电、税收、海关等则拒绝接受中国、交通两银行纸币。受此影响，其他商业银行的纸币在三星期后也遭到拒收。京津地区的纸币大幅贬值，常在七折至五折之间徘徊，最低甚至跌到四折。由此物价上涨，交易停顿，市场陷于混乱，形成金融风潮。这就是历史上有名的“京钞风潮”。
但是，中国银行和交通银行并非所有分行都执行袁世凯政府的禁兑令。由于交通银行由袁世凯亲信梁士诒掌控，积极执行政府禁兑令，交通银行受影响严重一些。根据统计，截止禁兑令的前一日，交通银行为袁世凯政府的“垫款”为3800万元，而当日交通银行发行的钞票为3682元，垫款超过了发行的钞票。但其库存准备金却少于中国银行。相反，中国银行对禁兑令采取消极应付的做法，尤其是上海、江浙等地区，继续兑换并没有停止，[29]由此获得地主、资产阶级的信任，吸收的存款成倍增长。[30]由图1可见，中国银行纸币印行数量远远高于交通银行。
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、、、、、、2．商业银行印行纸币
商业银行印行纸币主要是银元票、铜元票等。民国初年，各类商业银行是自由发行纸币的，也出现滥发纸币的现象。1913年，北洋政府制定《商业银行条例》进行规范：（1）银行发行纸币总额不得超过资本金的十分之六；（2）银行取得纸币发行权，须呈交政府发行的公债证书于财政部，纸币发行额不超过其公债数额；（3）商业银行发行纸币须向中国银行交发行额四分之一以上的准备金；（4）商业银行纸币发行额不得超过政府的限额；（5）商业银行破产时，中国银行可将其呈交的公债证书卖却用于兑现，等等。[31]
在各类商业银行中，中国通商、四明等银行取得了发行权，中南、劝业等银行取得了专业特殊发行权，除外资银行外，先后发行货币的银行竟仍有三十余家。由图2可见，例举不全，我们选了11家华资银行。中国银行（江苏）和大清银行（天津）应该是中国银行的分行。故中国银行和交通银行发行的纸币是主体。其他商业银行限制严格，纸币发行的比例是比较低的。
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3．银号钱庄印行“庄票”
银号和钱庄印行的是庄票。由表3可见，银号、钱业发行的纸币的数量也是很大的。同时，由于银号钱庄数量大，分布广，银号、钱庄的纸币有各式各样，流通范围小。苏利德（2013）考证，清末民国初，内蒙多伦诺尔镇有各类钱庄、票号、钱铺20多家，规模较大的有永巨川钱庄、万兴成钱铺。民国２年多伦商号亿福源发行纸币6100元，聚顺发发行3400元，大德正发行3000元。显然，非中心城市的钱业发行纸币可能与现代银行的触角未伸到有关，但与钱庄与商贾建立的商业网络也是是有密切关系的。
4．外国势力在华发行纸币
外国势力在华发行的货币，是指外资银行、中外合办银行、傀儡政权银行以及外国军队等外国势力在中国（包括各国在华殖民地和租界）发行的货币。外国势力在华发行的纸币，包括制钱票、银两票和银元票等以中国货币单位表示的纸币，以及采用外国货币单位的纸币（如美钞、英镑等）。
1842年“五口通商”之后，外资银行就开始不断进入中国，并发行纸币。北洋政府虽然在法规上曾讲要限制外国银行自由在中国发行纸币。但外国势力在华发行的货币，往往通过信用、货币的质量来与华资银行发行的货币进行竞争。1912年华资银行发行的纸币为52675339元，外国势力在华发行的纸币为43948359.8元，外国势力发行的纸币/华资银行发行的纸币的比例为83.43%，1918年却为315.25%（见图3）。由图3可见，华资银行和外国势力每年发行的纸币的数量波动很大。导致这种波动的因素很多，但主要还是政治和经济因素。当出现“京钞风潮”时，外国势力在华发行的纸币逐渐增多。1919年“五四运动”时，对北洋政府的冲击很大，华资银行纸币发行受到影响。在“五四运动”前后，德华银行（1917）、中法实业银行（1921）、华俄道胜银行（1926）等外资（或合资）银行先后停业清理，持有这些银行的纸币最终成为废纸。由此动摇了中国民众对外资银行发行的纸币的信任，严重影响到外国势力的纸币发行。
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四、货币与物价一个国家或社会，货币发行过多，货币就会贬值，甚至出现通货膨胀，导致物价飞涨。因而考察一个国家或社会是否存在货币超发或通货膨胀，往往用价格总水平来衡量。
根据1935年中华民国农商业部总务厅统计科的统计，1913-1933年物价总指数、食物、布匹及其原料、金属、建筑材料、燃料、杂项价格指数分列表9。我们将有关数据画成折线图。由图4可见，北洋政府时期的物价指数均高于清末和南京国民政府初期。所有的价格指数都是逐渐上涨的，到1931-1932年，全面下降。其中食品价格指数在“五四运动”前后出现过快上涨。
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为了弄清物价上涨的基本原因，我们将纸币发行数量与物价总指数和食品价格指数建立折线图。纸币数量包括华资银行发行的纸币和外国势力发行的纸币，但不包括银号、钱庄印行的庄票。由图5可见，物价总指数和食品价格指数是逐年上涨的，而纸币发行数量是波动的。
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我们计算有关各年纸币发行数量和物价总指数、各类价格指数的相关系数。由表10可见，纸币发行数量与各类指数的相关系数都很低，最高的是建筑材料，为0.54354；最低的是金属，为-0.09704。涨价幅度最大的食品，与纸币发行数量的相关系数仅为0.043866。这说明北洋政府时期的一些年份物价上涨过快并不是由于纸币发行数量过多造成的。
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五、结束语
北洋政府时期是中国民主社会的开端，办报自由如同欧美，各省文化多姿多彩。资本主义基本制度框架性建立。其间也有袁世凯称帝、张勋复辟的闹剧或末流。袁世凯死后，军阀割据，军阀混战不断，总统、总理像“走马灯”一样轮换。在这种“弱政府”的历史条件下，借鉴欧美、日本的法律不断涌现，民族资本主义工商业迅速发展，各类社会团体和党派不断涌现。社会呈现出不同于君主专制下的自由的活力。
第一，北洋政府金融主管部门是在清末的基础上发展起来的。
清末新政方案、法规是借鉴欧美、日本的法规制定出来的，有的直接聘请外国专家参与法律起草。北洋政府定中国银行为中央银行，交通部管辖的交通银行履行部分中央银行职责。这种组织设置与明清时期户部置宝泉局、工部置宝源局是一样的。当然，前者是封建衙门，后者是资本主义性质的现代银行。
第二，北洋政府时期金融机构和金融市场发展十分迅速。
北洋政府中央部门设置中央银行（中国银行和交通银行）和有关专业银行。各省设有官银钱号或钱局，有的官银钱号转为地方银行。在社会融资市场上，金融机构有各类银行、银号钱庄、典当铺、保险公司、股票交易所和信托公司等。银行是融资的主体，虽然开设了资本市场，但成效甚微。
第三，中华民国临时政府的金融政策和货币发行。
在孙中山领导下，中华民国临时政府（1912/01/01-1912/04/02）的工作效率是非常高的。他们改组大清银行为中国银行，接管造币厂。印行纪念币、军用票和新币。为保障新政府的正常营运，在海内外发放公债，等等。但因忙于战争和创立新政府，没有力量来整理金融市场。当时货币流通十分混乱。
第四，北洋政府统一银元币和纸币，取得了一定成效，但没有根本上改变货币流通混乱的局面。
北洋政府制定《国币条例》，定一元银币为主币或国币。同时建立辅币制度。北洋政府以一元银币的“袁头币”统一银币市场，并按地区先后推行。1915年在上海金融市场上取代了龙洋地位；1919年，“袁大头币”最终取得唯一主币的地位。同时，北洋政府通过停止省官银钱号发行纸币的禁令，由中国银行和交通银行发行纸币。其他商业银行发行纸币须经政府批准，还要执行非常严格的要求，方可发行纸币。商业银行发行纸币的准备金达到四分之一。因而，商业银行发行的纸币数额是非常少的。但外国势力发行的纸币，许多年份则高于华资银行发行的纸币数量。
第五，北洋政府时期纸币发行数量多，但不是导致物价上涨的主要原因。
1913-1932年，物价总指数和食物、布匹及其、原料、金属 建筑、材料燃料、杂项价格指数都是呈现上涨趋势。但我们计算这些价格指数与纸币发行数量的相关系数，结果表明，它们的相关系数是比较低的。这说明北洋政府时期物价上涨的主要因素不是纸币发行数量，可能主要原因是商品市场供求关系。
注释：
[1]《清史稿·职官六新官制》。
[2]中国人民银行总行参事室，1988.pp.12。
[3]黄逸峰，1982.旧中国买办阶级[M].上海人民出版社，第501-523页。
[4]中国人民银行总行参事室，1988.pp7-8。
[5]中国人民银行总行参事室，1988.pp7-8。
[6]中国人民银行总行参事室，1988.p.7。
[7]参见《上海钱庄史料》第262页，上海人民出版社。
[8]中华民国农商业部总务厅统计科：《第一次农商统计表》上，第267页。
[9]殷梦霞，李强（选编），2018.民国统计资料四种：第十册[M].国家图书馆出版社，第412页。
[10]1921年信交风潮-上海档案信息网. www.archives.sh.cn. [2018-07-03].
[11]中国人民银行总行参事室，1988.pp15。
[12]中国人民银行总行参事室，1988.pp16-17。
[13]中国人民银行总行参事室，1988.pp24-31。
[14]名鉴文化编辑部. 萬物簡史[M]. 台湾: 名鉴文化. 2007。
[15]彭信威，2015.中国货币史[M].上海人民出版社，第655页。
[16]彭信威，2015.中国货币史[M].上海人民出版社，第655页。
[17]彭信威，2015.中国货币史[M].上海人民出版社，第655页。
[18]彭信威，2015.中国货币史[M].上海人民出版社，第656页。
[19]中国人民银行总行参事室，1988.pp 88-89。
[20]中国人民银行总行参事室，1988.pp93-94。
[21]中国人民银行总行参事室，1988.pp.301-302。
[22]萧清，1987.中国近代货币金融史简编[M].山西人民出版社，第57页。
[23]资耀华. 北洋时期混乱的币制和形形色色的钱钞、币祸. 中国文史出版社。
[24]中国人民银行总行参事室，1988.pp.106-107。
[25]中国人民银行总行参事室，1988.，1988.p.114。
[26]中国人民银行总行参事室，1988.p.302。
[27]中国人民银行总行参事室，1988.p.126。
[28]中国人民银行总行参事室，1988.p.129。
[29]中国人民银行总行参事室，1988.pp.218-230。
[30]萧清，1987.中国近代货币金融史简编[M].山西人民出版社，第65页。
[31]中国人民银行总行参事室，1988.pp.179-180。
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